萧山区推进示范型居家养老服务中心建设的实践与思考

更新时间：2019年12月27日 17:39    内容来源：萧山网   

　　萧山区推进示范型居家养老服务中心建设的实践与思考

　　区民政局党委理论学习中心组

　　一、研究背景

　　2018年末，萧山区有老年人口28.8284万人，占总人口的24.51％。其中80岁及以上高龄老年人口达4.1786万人，占总老年人口的14.64％；失能老人和半失能老人1.2594万人，占老年人口的4.41％；纯老年人家庭的老年人口3.2714万人，占老年人口的11.47％；老年人口年递增率达4.18%，已处于中度老龄化阶段，并快速向重度老龄化阶段发展，因病失能失智及丧偶独居的高龄老人不断增多，日常生活照料、康复护理和精神慰藉等问题越来越突出。近年来，萧山区养老服务快速发展，居家养老、机构养老水平逐步提升，基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合、事业产业协同发展的养老服务体系。但是面对老年人及其家庭的多元化需求，养老服务供给仍然不足，机构养老社区化、居家养老机构化仍处于起步阶段，存在中短期托养服务欠缺、日间照料服务专业不足等问题。

　　为实现与社区居家养老服务照料中心的错位发展、相互补充，形成专业服务与一般服务相结合，收费服务与免费服务相补充，机构全托、社区日托、居家服务相衔接的居家养老服务格局，萧山区积极探索实践区域性、镇街级、示范型居家养老服务中心建设。2017年，萧山区抓住全区养老服务业综合改革试点的机遇，全面推进镇街级居家养老服务照料中心建设，到2017年底，萧山区内每个乡镇、街道均建设有一家600平方米以上，具备援助、托老、康复护理、餐饮配送、文化娱乐、示范指导六大中心功能的镇街级居家养老服务中心，实现镇街级居家养老服务照料中心全覆盖。2018年起，根据浙江省民政厅推进示范型居家养老服务中心建设要求，萧山区在原有镇街级居家养老服务中心的基础上，通过新建场地、适老化改造、功能扩充等方式创建示范型居家养老服务中心。截至2019年9月底，萧山区已建成具备生活服务、康复护理服务、托养服务、家庭支持服务、社会工作与心理疏导服务以及康复辅具租赁服务六大功能的示范型居家养老服务中心12家。

　　二、示范型居家养老服务中心基本现状

　　1.家院互融，养老机构社区化。萧山区以创建示范型发展的理念，积极推进养老机构向社区辐射、服务向社区延伸，为更多居家养老的老年人提供专业化服务的“家院互融”新模式。目前萧山区75%的示范型居家养老服务中心依托养老机构设立，其中1家内设于民办民营养老机构，3家在公建民营养老机构，3家在公办养老机构，2家与养老机构建立转介机制。在示范型实际运营中，家院互融模式的应用打破了机构养老与居家养老互不相通的瓶颈，补充了居家养老在托养、康复护理等专业服务的缺口，为居家老人提供优质的养老服务。同时，在推进示范型居家养老服务中心创建过程中，依托养老机构创建示范型居家养老服务中心，相较于新建、提升社区级中心等方式，具有更高的可复制性，辐射作用更强。创建周期短，免去了养老机构备案、消防备案验收、民办非企业单位或企业法人登记等繁复流程；创建成本低，机构本身具备示范型部分功能，以共享养老资源的方式，不需要重复设置相同的功能设施，减少养老资源重复投入，提高资源利用率；复制能力强，萧山区九成以上的乡镇、街道内有养老机构，都可以按照家院互融模式在养老机构内推广；运营成效好，通过在养老机构设置示范型，在乡镇（街道）建立辐射全镇（街道）的支持家庭养老的社会化、专业化服务体系，满足老人养老需求。2019年，萧山区延续家院互融模式的探索，在萧山区幸福养老院（北干街道）、临浦镇农村五保供养中心和瓜沥镇农村五保供养中心选址创建示范型居家养老服务中心。

　　2.公建民营，运营管理专业化。缺乏专业的运营团队、管理滞后、服务模式老旧是不少照料中心的“通病”，萧山区按照管办分离的思路，摒弃包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制，积极鼓励和引导乡镇（街道）向社会力量购买托管运营服务，促进全区示范型居家养老服务中心“规模化、连锁化、特色化、品牌化”运营，实现服务功能进一步健全，服务质量进一步提升，服务水平进一步提高，不断满足老年人日益增长的居家养老服务需求。目前，萧山区10家示范型居家养老服务中心已交由专业服务机构或社会组织运营，1家目前正在考察运营商，1家为政府（村社区）运营；共引进和培育9家区内外有实力、有特色、善经营的为老社会组织参与示范型居家养老服务中心运营，其中包含万科、开元等大品牌运营商以及乐意、爱之家等本地培育的社会组织。引入社会组织运营后，示范型居家养老服务中心较未社会化运营的服务中心运营团队更加专业，例如在社会工作和心理疏导服务上配备社工或心理咨询师，在康复护理服务上利用自身资源对接医疗机构医生、护士、康复师，在托养服务中配备专业持证养老护理员等等；服务提供更加主动，例如北干街道居家养老服务中心由爱之家负责运营，针对周边老人需求和特点，中心每周安排了手工制作、妈妈厨房等适老活动吸引周边老人参与；管理模式更加规范，如蜀山街道居家养老服务中心由万科建设运营，其内部环境、装修色调、适老设施、制度管理、人员配备均按照“随园智汇坊”模式复制而来，汇聚了万科在养老领域多年的成功经验，形成了统一的建设标准和管理模式。

　　3.加大投入，养老服务均等化。萧山区加大对示范型居家养老服务中心创建工作的支持，贯彻落实扶持创建工作的政策举措，增加财政资金投入，加大基础设施建设力度，加强补助资金管理，优化资金配置，提高使用效率，推进居家养老服务均等化。萧山区示范型居家养老服务中心可以获得30万元/家的创建补助和6万元/家的康复辅具租赁专项补助，比现行社区级照料中心2-3万元/个和镇街级最高不超过20万元/个的建设补助标准要提高很多。同时，萧山区还将根据示范型居家养老服务中心星级评定情况和社会化运营情况给予2-8.4万元的运营补助。今年，萧山区已落实2018年度示范型居家养老服务中心创建补助150万元，还将落实30万元康复辅具专项补助和27.8万元的运营补助，预计共落实5家示范型居家养老服务中心（2018年）补助207.8万元，保障示范型居家养老服务中心建设和运营投入资金。以宁围街道居家养老服务中心为例，今年可以获得30万元创建补助、6万元康复辅具租赁专项补助和6万元运营补助，共计42万元，资金补助力度大幅增加，街道对示范型的投入也进一步增多，添置了必要的服务设施设备。另外，2019年创建的示范型居家养老服务中心还将增加市级20万元/家的示范型创建补助，累计创建补助可达50万元/家。示范型补助资金作为镇街投入的补充，改变了以往主要依靠镇街投入的模式下，镇街投入差异导致的地区发展不均衡，避免了以往因资金投入不足导致的城乡发展差距，同时区级落实补助，能够掌握示范型居家养老服务中心创建的主动权，统一创建标准，为示范型居家养老服务中心发展提供资金保障，为实现居家养老服务均等化奠定基础。

　　三、示范型居家养老服务中心存在问题

　　1.角色定位模糊，尚未全面理顺社会组织关系。政府在服务中心运营方面存在一定的优势和经验，可以在一定程度和范围内为社会组织提供一定的帮助和指导，但是在实际工作开展中，政府角色定位模糊，没有厘清与社会组织的关系，制约示范型居家养老服务中心运营。一方面，社会组织的独立性、积极性不能得到充分发挥。以某街道居家养老服务中心为例，其运营机构在示范型创建初期就加入建设队伍，在示范型功能设置、区域划分、设备采买等环节积极参与、出谋划策，但是由于该居家养老服务中心选址在某村的拆迁安置小区内，该村村委对示范型的创建和运营一直进行干预，将运营机构当成自身的分支机构去指挥，干涉具体的服务内容、服务项目和流程等中心运营事项，而运营商为了能够承接运营项目，也甘心听政府差遣，导致服务商“束手束脚”，不能很好的开展创建工作。在这样浓重的行政色彩中，社会组织变成了政府的附属机构，这不仅使社会组织的专业性地位动摇，也使社会化运营徒有其名。另一方面，属地政府指导服务保障乏力。以某镇居家养老服务中心为例，该中心内设于农村五保供养服务中心，该镇于2015年起委托社会组织负责供养服务中心运营，在2018年创建示范型居家养老服务中心时对必要的设备添置、硬件升级等工作一推置之，认为应当由社会组织全部承担，缺少及时的政策支持和业务指导，影响示范型创建质量和进度。属地政府做甩手掌柜，既不利于政策传达到社会组织，无法有效指导社会组织开展相关工作，同时对社会组织参与养老服务的积极性有所打击，长久下来，无法吸引到优质的社会组织。

　　2.收入来源单一，尚未充分发挥中心“造血”功能。第一，个别社会组织严重依赖于政府。示范型居家养老服务中心服务商中，有一批社会组织是通过政府资助，从中获得资金、人力等资源得到发展，这就导致了社会组织严重依赖于政府。以红光养老服务社为例，作为运营红山农场居家养老服务中心的运营商，根据政策要求开展服务，主动扩展服务能力较弱，自我筹款能力极差，全部依靠政府资金补助持续，一旦政策发生改变，该机构将难以生存，影响红山农场居家养老服务中心的健康长效运营。第二，政府对示范型居家养老服务中心的建设运营扶持力度不足以支持其长远发展。以蜀山街道居家养老服务中心为例，该中心模式为民建民营，由万科投入1200万元建设，与万科随康养老院同期设计，共同建设，远远大于示范型创建补助30万元。同时，除去水电等日常开支，该项目仅租金和工资平均每月需支出24.5万元，反观收入情况，万科仅靠养老机构收住老人每月平均收入9万元维持，由于萧山区未出台专门支持示范型居家养老服务中心的运营补助政策，只能按照最低补助标准进行运营补助，仅2.4万元/年。2019年因资金亏损和产业合并原因，万科已退出蜀山街道居家养老服务中心运营。第三，示范型居家养老服务中心“造血”能力不足，老人支付能力有限。示范型居家养老服务中心在满足六大基本功能的基础上，主动拓宽服务项目能力不足，对现有资源的整合能力不强，与政府购买居家养老服务脱节，无法满足老人实际需求，导致对老年人的吸引力减弱，无法进一步拓宽资金收入渠道。同时由于萧山区老人对于“花钱买服务”观念认同感不强，老年人的经济来源主要是退休养老金或子女的赡养费，除日常生活开支外，老年人能用于养老服务的资金微乎其微。据有关数据，2018年我国城镇企业退休人员的平均工资为2650元，自2018年1月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月88元，农村很多老人还没有企业退休金，仅依靠每月的基础养老金生活。即使部分城镇老年人经济条件相对较好，也不愿意多支付与医疗健康无关的养老服务费用。

　　3.人才队伍薄弱，尚未有效实现中心错位发展。示范型居家养老服务中心服务人员存在年龄结构偏大、文化程度偏低和专业水平不高等问题。根据调研显示，萧山区示范型居家养老服务中心内共有服务人员69人，从年龄结构看，50周岁以上占49.27%，35岁到50岁的占34.78%，35岁以下占15.94%；从文化程度看，高中及以下学历占73.91%，大专和本科学历占26.08%，从专业水平看，持有养老护理员上岗证的占40.58%，持有初级以上证书的占20.29%。示范型居家养老服务中心工作的服务人员平均月工资仅3132元，远低于2018度浙江省全省在岗职工月平均工资5536元，养老服务人员的工资收入低于社会平均工资水平，难以吸引高质量的养老人才参与服务，制约了中心服务人员队伍的专业化发展。同时，养老服务从业人员的专业水平直接影响示范型居家养老服务中心的服务质量，影响示范型居家养老服务中心的长远发展。以新塘街道居家养老服务中心为例，该示范型居家养老服务中心由傅楼村居家养老服务照料中心改建升级，虽然硬件上达到示范型创建要求，但是在实际投入运营后，中心仅配备3名非专业养老服务人员进行日常管理，运营方式仍旧依靠傅楼村自行运营，组织活动能力较差，服务老人群体未有明显变化，老人活动仍以棋牌、电视为主，导致示范型与社区级照料中心同质化严重，未能达到错位发展目标。

　　四、示范型居家养老服务中心长效发展建议

　　1.进一步明晰公建民营工作中的角色定位。政府在推动示范型公建民营时要分清自身与社会组织的权责边界，不要缺位、错位、越位，去除与社会组织合作中过多的行政色彩，建立契约式的合作模式，明确政府和社会组织的权责边界，充分调动社会组织的积极性和专业性，共同参与示范型居家养老服务创建，同时加大运营指导、服务、监管。

　　2.进一步完善示范型居家养老服务中心补助制度。提高示范型居家养老服务中心补助标准，调整现有一刀切的补助方式，参考公办养老机构改扩建补助方法，按照示范型居家养老服务中心创建实际投入资金的一定比例进行补助。其次，建立示范型居家养老服务中心运营补助标准，且该标准应当高于社区级照料中心标准。

　　3.进一步提高示范型居家养老服务中心“造血”能力。引导示范型居家养老服务中心从老年人实际需求出发，加大资源链接力度，不仅局限于在服务中心内开展服务，也可以结合政府购买服务居家养老服务工作，逐步完善和扩充服务项目。坚持公益性服务和市场化运作相结合，探索针对不同人群推出“菜单式”服务，增强发展的独立性和“造血功能”，达到良性经济循环的养老服务机制。

　　4.切实加强养老服务人员队伍建设。适当提高养老服务人员工资水平，区分不同岗位性质、特点及技术要求，设置差别化的工资标准。开发具有特色的养老护理培训课程，包括岗前培训、知识技能培训、管理能力培训等，定期开展知识竞赛、技能交流等活动，提高养老服务队伍的整体专业水平。

　　5.大力倡导新时代新型养老服务新理念、新模式。转变思想观念，梳理积极健康的养老新理念，尝试新时代新型养老模式，激发养老服务消费意愿，多渠道增加老年群体收入，建立多层次长期照护保障制度，提高社会保障能力和全社会对养老服务的消费力。通过建立智慧大数据中心、智慧化社区运营管理中心等智慧化养老技术手段，以示范型居家养老服务中心带动社区照料中心形式实现机构联动，提高管理服务效率，构建“互联网+大数据”居家养老服务新模式。

作者：  编辑：姚晨曦