区检察院实施行政公益诉讼制度的思考

更新时间：2018年12月26日 10:11    内容来源：   

　　2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定（自7月1日起实施），授权检察机关对履职中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，可以依法提起行政公益诉讼，正式以法律形式确立了检察机关提起公益诉讼制度。纵观历史沿革，建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的一项重大改革部署，是加强公益保护、维护社会公平正义的重要方式，是促进依法行政、助力法治建设的重要途径，也是健全检察机关法律监督职能的重要内容。

　　公益诉讼制度从无到有、逐步发展的过程，同时也是司法理念逐步转变的过程,多元化的社会价值赋予“正义”和“权利”更丰富的内涵，从对抗走向对话，从单一价值走向多元价值，从胜负决斗走向双赢共赢，是维持司法公正与效率平衡的不可或缺的思路。一年以来，萧山区检察院以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，在区委区政府的大力支持及上级检察院的领导下，牢牢把握国家法律监督机关的宪法定位，全面依法履行职责，主动融入和服务我区经济发展大局，充分发挥公益诉讼新职能，促进依法行政，有效保护国家利益和社会公共利益，公益诉讼工作进展和成效明显，局面基本打开，为萧山奋力谱写新时代现代化国际城区新篇章贡献了检察智慧和力量。

　　一、回顾工作，紧紧把握公益诉讼新要求

　　（一）系统规模初具雏形。公益诉讼工作开展一年以来，我院以办案为中心，扎实推进公益诉讼工作。截至2018年11月15日，共计通过发送检察建议的方式督促行政机关整治生态环境和资源保护违法行为30余起、食品安全领域违法行为20余起、国有财产保护领域违法行为1起。一是针对集中出现的电鱼等非法捕捞案件，积极倡导恢复性司法理念，把赔偿渔业资源损失作为生态环保公益诉讼的重要内容，组织增殖放流恢复受损生态环境。二是针对未经批准，擅自占用集体土地建设厂房及附属设施的违法行为，依法督促主管部门采取有效措施，责令退还非法占用的土地，促进土地资源保护。三是积极回应社会关切，结合上级院维护“舌尖上的安全”专项行动，调查核实入网餐饮服务提供者的违法经营行为，保障食品安全。四是贯彻落实市检察院部署的扬尘污染治理专项行动，开展排查工作，建议行政主管单位依法处理，助力污染防治攻坚行动。

　　（二）办案质效全面提升。我院把公益诉讼和党委政府中心工作、民生民利保障紧密结合起来，抓重点、抓典型，办理了一批案件，公共利益得到有效保护，行政违法行为得到较好整治。一是治理与修复并重，融入萧山五水共治工作，巩固五水共治成果，促进水生态保护。二是规范与协调并重，主动对接，参与研究具体处置方案，促进整改落地，强化土地资源保护。三是惩罚与预防并重，利用公开的信息分析危害食品药品安全案件，建议主管部门加强食品药品生产经营过程风险控制、加大信息公开力度、强化宣传教育、规范执法文书制作，助力“健康中国”战略。四是办案与释法并重，利用违法行为人现身说法、听取人大代表意见、公益诉讼开放日等时机，提升检察公益诉讼的社会认知度,阐释公益目的，做实监督效果。

　　（三）工作机制相继建立。在外部协作方面，公益诉讼制度入法之后,我院第一时间与区政府法制办联合出台了《关于加强行政执法监督和行政检察监督协作工作的若干意见》，对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的行政机关执法行为进行监督，明确调查取证、信息共享等机制，建立办案协作、联席会议制度。在第一个渔业资源领域行政诉前公益诉讼案件办结之后，与区农业局、区公安分局、区人民法院共同会签《关于在渔业资源保护工作中加强协作配合的意见》明确协作配合机制，完善信息共享机制，关注生态修复机制，加强长效沟通机制。在公益诉讼局面基本打开之后，积极向区委汇报，出台《关于开展行政公益诉讼工作的实施意见》。在内部配合方面，完善各业务部门之间的信息共享、线索发现、案件协查、共同监督、结果反馈等工作机制。同时，设立专门工作机构，部署、开展专项活动，集中办案，突出办案效果。

　　（四）工作方法逐步完善。第一，高度重视公益诉讼工作。一方面，成立以检察长为组长的公益诉讼工作领导小组，将公益诉讼工作作为“一把手工程”，多次召开党组扩大会议、全院干警大会，组织学习上级有关会议精神、讲解公益诉讼内涵与意义，统一思想认识，要求全院上下积极参与支持民行公益诉讼工作。另一方面，分管检察长靠前指挥，亲自组织协调，及时解决工作困难和问题，确保工作有序开展。第二，树立“检察一体化”思想。从线索摸排开始，萧山区检察院将案件每个阶段的进展情况及案件材料同步层报上级院，对案件遇到的问题和困难主动请示汇报，通过上级院的正确指导不断提升办案能力。第三，试行“三检合一”办案模式。通过特殊案件实行“民事、行政、刑事”三种检察监督合并办理的方式，便于案件统一标准，加强沟通，落实维护社会管理秩序和维护国家利益、社会公共利益效果的统一。

　　二、提高站位，牢牢抓住公益诉讼新内涵

　　司法理念是司法体制的精神构造，正确的司法理念更是指明正确政治方向的航标。构建公正高效的矛盾解决机制，着力点不仅在于具体制度的设计，更重要的在于摒弃与旧制度不相符的司法理念，实现观念的更新，冷冰冰地根据事实(证据)作出判断，有时反而造成社会关系对立的扩大。协同共赢的司法理念有助于认清检察监督工作的内在价值，只有与行政机关、审判机关共存共赢，才能更好地维护宪法法律的统一正确实施。司法助力协同发展的本质要求，既要求我们做到“低头走路”，脚踏实地，抓好办案实务，又要求我们“抬头看路”，以正确的思想原则引领前进方向，增强工作动力。

　　（一）坚持党的领导。新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中第一条就是“坚持党对一切工作的领导”。检察机关必须坚持党的绝对领导，在党委的领导下开展工作。要自觉增强“四个意识”，认真贯彻党的基本方略，立足检察职能，主动向党委报告公益诉讼工作重大部署、重要案件，让党委了解公益诉讼工作情况，依靠党委破解难题，落实工作保障。

　　（二）坚持服务中心大局。自觉融入萧山经济建设，在党委政府中心工作中找准公益诉讼工作的切入点。自觉践行“两山理论”，通过公益诉讼工作，积极推动生态环境和资源保护，保护绿水青山，推进绿色发展。加强食品药品领域的公益诉讼工作，促进实施食品药品安全战略，推进健康萧山建设。结合供给侧结构性改革，切实加强国有财产保护，规范国有土地使用权出让，促进萧山经济发展和产业转型升级。寓支持于监督之中，寓协同于监督之中，主动帮助行政机关解决遇到的问题，支持行政机关依法行政。

　　（三）坚持以人民为中心。不忘初心，牢记使命，把人民群众对美好生活的向往作为我们工作的奋斗目标，积极回应人民群众对公平正义的期待。从人民群众最关切的热点、难点出发，以生态环境和资源保护、食品药品安全等领域为重点，运用公益诉讼手段，督促行政机关对违法行为的整治，提升人民群众的满意度和获得感。

　　（四）坚持依法办案。公益诉讼是检察机关的法定职责，要严格依法办事，在法律框架内推进公益诉讼工作。自觉遵守法律规定的实体和程序规定，本着审慎的原则，做到理性、规范，注重政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，真正做到良法善治。

　　三、探索实践，稳步推进公益诉讼新布局

　　检察公益诉讼作为一个新生事物，相关法律制度尚不健全，与历史遗留问题存在冲突，我们将积极探索，在实践中攻坚克难，不断总结经验，确保公益诉讼工作良性持续发展。

　　（一）多措并举，积极拓展案源。做好公益诉讼工作，线索是前提。利用线索移送、群众举报等途径，获取高质量线索。通过公益诉讼线索智慧管理系统、两法衔接平台，从行政执法活动中发现公益诉讼线索。加强内部资源整合，健全民行、侦监、公诉、举报中心等内部协作机制，切实发现有价值的公益诉讼线索。通过走访代表群众、抓取新闻热点等方式，及时获取公益诉讼线索。结合专项监督行动，主动调取有价值线索。积极开拓思路，善于借力，不断拓展案源渠道。

　　（二）沟通协调，健全工作机制。加强与国土、环保、食品药品监管、农林、财政、建设、城市管理等部门协作配合，信息共享。发现线索后，积极与行政主管部门联系对接，查看案件现场，固定案件证据。以“圆桌会议”、“实时联系”方式协调解决难题，落实整改要求。建立检察官办公室等场所，开展长效联动机制。在诉讼中主动与法院沟通，就诉讼案件的管辖、公告、庭审模式等问题讨论研究，不断提升公益诉讼办案的规范化水平。

　　（三）督促纠错，着眼解决问题。公益诉讼诉前程序的设置和运行是公益诉讼工作的一大特色和亮点，这表明检察机关提起公益诉讼是最后一道防线，重在通过检察建议的方式依法督促行政机关纠正违法行政行为，重在解决问题。诉讼过程需要成本，在成本支出较少的情况下通过诉前程序解决问题既避免了司法资源的浪费，又能形成严格执法与公正司法的良性互动。由此，更要求检察机关认真细致调查取证，深入透彻掌握法律规范，同时做好释法说理工作，坚持以理服人。检察建议内容的明确具体和可行性也是必须考虑的问题，有助于防止检察建议流于形式，发挥检察建议的刚性作用，维护公益诉讼的严肃和权威。

　　四、加强建设，深化驱动公益诉讼新气象

　　尽管通过努力，公益诉讼工作取得了一些成绩，但是我们的工作离上级院、省市区委的要求和人民的期盼还有不少差距。主要表现在：1、重大、有影响的案件缺乏，工作力度有待进一步加大。2、工作开展不平衡。个别类型案件还是空白，人民群众关注的领域还是短板，各类型案件不平衡现象明显。3、业务素质和办案能力有待提高。作为一项检察机关的新业务，办案人员对相关法律规定、行政执法业务还不够熟悉，调查取证等实践经验还不够丰富。4、相关工作机制仍需进一步建立健全。公益诉讼工作对于维护宪法和法律权威，维护国家利益和社会公共利益，促进依法行政，意义重大。

　　（一）加强组织领导。仍然要紧紧把握上级院关于公益诉讼工作的会议精神，稳妥开展公益诉讼工作。力争通过突出重点、热点、难点的方式办出萧山特色的案件。继续加强对公益诉讼工作的组织、协调，明确“一盘棋”思想，确保公益诉讼工作持续健康发展。办案部门要积极发挥主体意识，切实履责，认真执行决策部署，扎实推进公益诉讼工作。

　　（二）加强队伍建设。扎实的业务素质是公益诉讼工作的基础，要加强业务培训，通过岗位练兵、业务研讨、观摩学习、考察交流等形式多渠道、多方位开展活动，提高业务技能。要及时总结经验，认真思考，积极开展理论调研和实践研究，丰富公益诉讼实践样本，提升理论水平。适时通过挂职锻炼、人才选调等方式引进业务骨干，充实公益诉讼队伍。

　　（三）加强宣传力度。公益诉讼工作不仅需要通过办案实现监督效果，提高社会认知度、宣传目的和意义，防微杜渐、防患于未然，也是工作的一项要求。要通过重大案件通报会、人大代表、政协委员、人民监督员座谈、走访等形式，扩大宣传范围。要积极利用典型案例通过两微一端、广播电视等途径，讲好检察故事，传递社会正能量，让党委放心、人大政府政协支持、人民群众满意。

作者：  编辑：杜科慧